Nuestro país ha llegado al Bicentenario alcanzando importantes niveles de desarrollo, tanto a nivel económico, como social y territorial. Es cierto que se han dado pasos importantes en materia de equidad, así como en desarrollo institucional. Tenemos un Estado más eficiente y con mayores niveles de transparencia; todos hemos contribuido a ello.
No obstante, si queremos avanzar a una nueva etapa de desarrollo es indudable que debemos dar un importante salto en materia de descentralización, llevar adelante una "Revolución Descentralizadora" que transfiera efectivamente poder a las regiones y municipalidades.
Es una tarea compleja, que requiere pasar del discurso a la acción, generar voluntades y acuerdos de muchos actores, no es sólo una tarea de Gobierno, requiere el compromiso activo de legisladores, de todos los partidos políticos, de las autoridades locales, de la ciudadanía, entidades gremiales, etc.
No partiremos de cero, es cierto que ha habido avances; reformas políticas que se expresan en marcos legales que son la base para iniciar este camino sin retorno hacia un Estado descentralizado. El momento debe ser hoy, no podemos correr el riesgo de estancarnos como país, lo que transforma esta tarea revolucionaria en un imperativo de desarrollo más que en un anhelo romántico.
En consecuencia, los desafíos para el desarrollo de nuestros territorios y de nuestra gente, y la evidencia empírica nos obligan a dar pasos acelerados y decididos hacia una descentralización efectiva, dando autonomía, competencias y recursos a los Gobiernos Regionales y Municipalidades.
La invitación es a estar a la altura de los desafíos y llevar adelante, entre todos, esta gran Reforma del Estado, la Reforma del Bicentenario.
Así, en el ámbito regional, hemos enfocado la descentralización en tres dimensiones:
En primer término nos referimos a la Descentralización en su dimensión POLÍTICA, lo que comprende:
La Modificación a la Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional para elección directa de los Consejeros Regionales, que debe establecer un nuevo sistema de elección; nuevas funciones y atribuciones de los Consejeros Regionales y del Presidente del Consejo Regional; entre otras materias.
Redefinición del Rol de Gobernaciones y supresión de las Gobernaciones en las provincias que son capitales regionales.
Definición y creación de Áreas Metropolitanas en el marco de la reforma constitucional, Ley 20.390 (D.O. 28.10.2009), incluyendo como competencias específicas: i) coordinar la gestión pública y privada en materias como política ambiental; ii) uso de suelo y crecimiento urbano; iii) transporte y tráfico; iv) seguridad y equipamiento social, entre otras.
Fortalecer la probidad, transparencia y la rendición de cuentas de las administraciones regionales (Auditorias al FNDR, Rendición de Cuentas del Consejo Regional, etc.)
En segundo término nos referimos a la Descentralización en su dimensión fiscal que implica que: un porcentaje mayoritario de la inversión pública será de decisión regional; y se fomentará la creación de Convenios de Programación que deberán ser vinculantes y con participación de las municipalidades.
En tercer término nos referimos a la Descentralización en su dimensión ADMINISTRATIVA que consiste en:
Hacer un traspaso gradual y progresivo de competencias a los Gobiernos Regionales, evitando la duplicidad de recursos y de funciones entre los distintos niveles del Estado, en materias tales como la educación; salud; cultura; deporte; conservación del patrimonio cultural; etc. Este traspaso de competencias deberá ir acompañado de recursos y capital humano capacitado; y, además, se deben crear Servicios Públicos Regionales que dependan de los Gobiernos Regionales.
Por su parte, en el ámbito MUNICIPAL, la descentralización la hemos centrado en los siguientes aspectos:
En otorgar a los municipios una mayor flexibilidad para que puedan estructurar y organizar sus plantas según las necesidades y características de cada municipio.
Para estos efectos, enviaremos al Parlamento un proyecto de ley que consagre un nuevo régimen laboral y de carrera funcionaria en el mundo municipal que, respetando los derechos laborales de los funcionarios municipales, permita a las municipalidades adecuar sus plantas y organización interna de acuerdo a las nuevas competencias traspasadas y según sus realidades territoriales propias.
En materia de las competencias municipales, lo que buscamos es avanzar en dos frentes: Por una parte, en que muchas de las competencias que hoy son compartidas entre los municipios y algunos sectores pasen a ser definitivamente competencias exclusivas de los gobiernos locales (por ejemplo en materias relacionadas con vialidad urbana, tránsito, planificación urbana, etc.); y, por otra parte, otorgar mayores atribuciones a los municipios en aquellas competencias que se mantengan compartidas entre las municipalidades y los sectores.
En materia de financiamiento, entendemos que para avanzar en la descentralización, que implica mayores responsabilidades y atribuciones a las municipalidades, se debe mejorar la capacidad financiera de los gobiernos locales, para que puedan asumir apropiadamente estos nuevos desafíos. Además, para que los municipios sean entes que incidan significativamente en el desarrollo de sus comunas se requiere que cuenten con los recursos necesarios que le permitan generar inversión. Adicionalmente, hay que idear mecanismos que disminuyan las disparidades y desequilibrios territoriales, compensando las diferencias estructurales de capacidad fiscal entre los municipios.
Para conseguir estos propósitos pretendemos, entre otras cosas:
Aumentar progresiva y sostenidamente el monto de ingresos regulares no condicionados que administran las municipalidades, teniendo como meta llegar al año 2014, al menos, a una participación del 15% del Ingreso Público.
Eliminar gradualmente las exenciones tributarias y asegurar que nuevas exenciones legales de tributos de beneficio municipal sean de cargo fiscal. De hecho el proyecto de ley de Presupuestos en trámite considera ya una compensación de $ 20.660 millones a las municipalidades en función de los predios exentos de pago de impuesto territorial en la comuna.
Que el Fisco pague impuesto territorial por todos sus bienes raíces, medida que se implementará progresivamente hasta el año 2014.
Otorgar márgenes de flexibilidad a las municipalidades para la fijación de tasas del Impuesto Territorial.
Garantizar los costos de agenciamiento de los municipios, de manera que no exista ejecución de tareas correspondientes a políticas nacionales sin el adecuado respaldo financiero para llevarlas a cabo.
Rediseñar el FCM en el sentido de que considere una distribución de los flujos netos (aporte menos recepción).
Crear un Fondo de Inversión Local asignado directamente al presupuesto de los municipios, para ser utilizado exclusivamente en inversión local. Proyecto de ley de Presupuestos 2011 scambia la modalidad del Fondo Regional de Iniciativa local (FRIL) de modo tal que cada Gobierno Regional asigne montos de recursos de inversión por comuna.
En lo relativo a la Transparencia de los municipios, es importante considerar que otorgar mayor autonomía a los gobiernos locales sin ningún contrapeso puede fácilmente derivar en arbitrariedades en el ejercicio del poder. La autonomía debe implicar, por sobre todo, responsabilidad y transparencia frente a las decisiones que se adoptan, en especial cuando se administra recursos que provienen de la aplicación de derechos y tributos ciudadanos. Por esta razón, debemos avanzar en:
Establecer grados intermedios de responsabilidad para los alcaldes;
Perfeccionar el ejercicio de las acciones de fiscalización de los concejales;
Hacer extensivo el notable abandono de deberes a los concejales por no haber ejercido una fiscalización adecuada y hacer que efectivamente las autoridades respondan con su patrimonio frente a decisiones inadecuadas; y
Fortalecer los mecanismos de control preventivo interno, ampliando las funciones del encargado de Control.
Respecto a la democracia local y a la gestión participativa debemos avanzar en rediseñar las cuentas públicas municipales y ampliarla a los concejales; en facilitar el llamado ciudadano a plebiscito; y en hacer efectiva la obligatoriedad de las audiencias públicas comunales.
De este modo, conseguiremos una mayor participación ciudadana en las decisiones locales y habrá un mayor control ciudadano respecto a los eventuales abusos de poder en que puedan incurrir las autoridades.
Por último, en materia de Asociaciones Municipales, cabe señalar que actualmente se encuentra en trámite una ley que regula una nueva institucionalidad para estos entes la que les permitirá obtener personalidad jurídica propia. Asimismo, se impulsará y apoyará las gestiones asociativas para la prestación de servicios municipales, tales como educación, salud, residuos, y alumbrado.
Junto con enfrentar con celeridad las reformas pendientes a nivel regional y municipal, es URGENTE avanzar en lo que puede ser planteado como una segunda fase del proceso de descentralización, que se centre, en el desarrollo de las regiones, desde las regiones.
En estos ámbitos, el Programa de apoyo a la gestión Subnacional, que administra SUBDERE a partir de un crédito con el BID, no sólo ha permitido apoyar a los gobiernos regionales en la formulación de sus estrategias de desarrollo y definición de políticas regionales, sino que también y en conjunto con la institucionalidad regional, ha conseguido incorporar nuevos elementos que han sido centrales en esta nueva fase, sobre la cual me gustaría referirme a continuación.
El Informe Territorial sobre Chile, publicado en 2009 por la OCDE, señala que nuestro país, tradicionalmente muy centralizado, ha implementado políticas territoriales que otorgan prioridad a la descentralización, `como una forma de adaptar las políticas públicas a las características y activos de sus diversos territorios y así liberar su potencial'.
El avance, no obstante, es irregular y el informe sugiere que se debería combinar los objetivos de las políticas nacionales con una mayor participación de los actores regionales en el diseño de una agenda territorial, basada en las fortalezas y oportunidades regionales, lo que implica construir una mayor confianza y aumentar la cooperación entre los distintos niveles de gobierno y la ciudadanía.
Si bien aún queda mucho que recorrer en materia de descentralización administrativa, fiscal y política, aspectos por lo demás fundamentales, ellos no son suficientes para el logro del objetivo último de las políticas de descentralización -y de todas las políticas públicas, cual es un desarrollo que amplíe las oportunidades y mejore la calidad de vida de todos los chilenos y chilenas, actuales y de las generaciones futuras.
Resultados de la última encuesta CASEN nos muestran realidades regionales demasiado dispares que van desde niveles de pobreza del 27,1% en la región de la Araucanía a un 8% en la región de Antofagasta, con un promedio país de un 15,1%, en el caso de la indigencia repetimos las regiones y los extremos son 9% y 0,7% con un 3,7% de promedio nacional.
Otra dimensión de los desequilibrios territoriales es el desempleo; a modo de ejemplo en el trimestre móvil mayo-julio, en donde el promedio nacional es de 8,3%, en la región de Valparaíso fue de 10,1% y la región de Magallanes de 4,6%.
En consistencia con los objetivos que subyacen al propósito de descentralizar el país, es necesario que las regiones cuenten con condiciones que les permitan hacerse cargo de su propio desarrollo, y no sólo eso, sino también constituirse en interlocutores validados y capaces de interpelar a su entorno y a los actores externos que tienen incidencia en su desarrollo: principalmente el Gobierno central. Y esto ocurrirá sólo en la medida que en las regiones existan ciertas condiciones de base: lo que se ha denominado `masa crítica' para el desarrollo regional.
Formar masa crítica para el desarrollo regional es hacer converger en cada región una serie de componentes, tales como:
Capital humano y capital humano avanzado;
Una plataforma material mínima (recursos económicos, infraestructura y equipamientos) para la creación de conocimiento;
Élites políticas y técnicas que conduzcan el proceso de desarrollo (político, económico, social, científico-tecnológico, etc.);
Capital social y redes que permitan articular de manera sinérgica a los diferentes actores del desarrollo territorial (políticos e institucionales, económicos, sociales, gremiales, etc.) y,
Consideración de las identidades territoriales que entregue sustentabilidad a éstos procesos de desarrollo endógenos.
Queriendo avanzar en cada uno de los componentes de la masa crítica de nuestras regiones, SUBDERE ha desarrollado líneas de trabajo que se han traducido, por una parte, en una serie de estudios temáticos y, por la otra, en ciertas acciones llevados a cabo en apoyo directo o indirecto a las regiones y sus instituciones. Dentro de estas líneas, podemos mencionar, entre otros.
Diagnósticos detallados de la estructura de oportunidades socioeconómicas
regionales para las personas; del capital humano y el capital humano avanzado;
Estudios de las estructuras institucionales para la generación de conocimiento; de las élites intelectuales y políticas de las regiones; de las redes y articulaciones entre los distintos actores (o agentes) del desarrollo regional;
Investigación de las identidades territoriales y su vinculación con procesos de desarrollo económico y social endógenos en cada una de las 15 regiones del país.
Sobre la base de los trabajos desarrollados -cuyos resultados se encuentran disponibles en la SUBDERE y en nuestro sitio web-, nos proponemos ahora enfrentar el desafío de construir participativamente una política nacional para la creación y el fortalecimiento de las masas críticas para el desarrollo de las regiones.
Una política sobre masa crítica regional no puede quedarse en una simple declaración de intenciones, ni mucho menos en que esta declaración surja del Gobierno central.
Una política efectiva sobre esta materia requiere que sean las propias regiones las que aglutinen a sus actores y agentes en torno a proyectos territoriales compartidos de desarrollo.
En este sentido, el rol del Gobierno central y de la SUBDERE en particular, no puede ser más que un apoyo a los esfuerzos que las regiones se propongan hacer, y para ello ponemos a disposición desde ya nuestra voluntad y nuestros recursos y capacidades.
La política sobre masa crítica regional debe concretarse en agendas territoriales que orienten hacia un mismo objetivo todos los proyectos e iniciativas programáticas de la región.
En síntesis, el gran desafío es generar en las propias regiones un proceso de fortalecimiento de la descentralización, proceso que deberíamos poder calificar de endógeno, y que incluya los temas como la identidad, el capital humano y la generación de conocimiento estratégico, la articulación de actores del territorio, etc..
No obstante de requerirse las energías endógenas de las regiones, la Subsecretaría seguirá avanzando en los temas sobre los cuales ha venido trabajando. En este sentido, para los próximos 2 años nos hemos propuesto algunas tareas, entre las que podemos destacar:
En materia de identidad y sobre la base de las reflexiones y diagnósticos llevados adelante por cada región, apoyaremos la formulación de planes regionales específicos, de manera que el componente identitario tenga incidencia en las políticas públicas y en la planificación regional.
Entre los aportes de la identidad al desarrollo territorial podemos resaltar:
Une a la gente y genera sensación de pertenencia;
Provee de valores regionales comunes;
Entrega mayor `seguridad' en la región y en su porvenir;
Calma antagonismos; fomenta el capital social y la cooperación;
Convierte a la región en un interlocutor válido en temas culturales y económicos, para luchar por los recursos y el poder frente al centralismo;
En fin, hace a la región más atractiva.
En materia de generación de conocimientos y pensamiento estratégico regional, desarrollaremos la segunda etapa del proyecto de Capacidades Regionales, que tiene por finalidad diseñar una política de fortalecimiento de centros de pensamiento estratégico regional.
Estos centros de pensamiento regional, en conjunto con el Gobierno Regional y las universidades de las regiones, debieran generar el conocimiento necesario para formular y mejorar las políticas públicas regionales; avanzar en la formación y el fortalecimiento del capital humano regional; apoyar la innovación tecnológica y de procesos en el sector privado; finalmente, constituirse en herramientas de un desarrollo regional generado, principalmente, por los actores regionales de los ámbitos económico-productivo y socio-cultural, apoyados por la academia y la institucionalidad pública.
Quisiera terminar agradeciendo la posibilidad de mostrar nuestra Agenda de Descentralización frente a actores regionales que han perseverado en el legítimo y noble propósito de construir un país más descentralizado; una agenda que no sólo se hace cargo de los aspectos administrativos, fiscales y políticos de la descentralización, y que sin negar la importancia de estas transformaciones institucionales, incorpora el desafío de generar capacidades para que las regiones puedan asumir sus propios desarrollos, y tal que como señala el título de una voluminosa y valiosa publicación coordinada por Heinrich Von Baer, pensemos chile desde sus regiones.

Miguel Flores Vargas
Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo